“十五五”時(shí)期是我國以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期，“十五五”規(guī)劃成為我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)深度調(diào)整、加快轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展軌道的關(guān)鍵規(guī)劃。當(dāng)前，各地政府正著手啟動(dòng)“十五五”規(guī)劃編制工作，如何做好重大項(xiàng)目的謀劃與儲備受到各地政府部門的高度重視。“抓項(xiàng)目就是抓發(fā)展，謀項(xiàng)目就是謀未來”成為我國各地政府的共識。
一、深刻認(rèn)識重大項(xiàng)目謀劃的意義
一方面，重大項(xiàng)目是支撐各地高質(zhì)量發(fā)展的重要作戰(zhàn)地圖。“十五五”規(guī)劃是未來五年發(fā)展的宏觀性、全局性、綜合性、引領(lǐng)性的藍(lán)圖，“十五五”規(guī)劃重大項(xiàng)目清單就是這個(gè)發(fā)展體系的落腳點(diǎn)和作戰(zhàn)地圖。高水平統(tǒng)籌開展重大項(xiàng)目謀篇布局，有利于深入貫徹落實(shí)黨中央、省、市決策部署及工作要求，積極融入服務(wù)新發(fā)展格局，發(fā)揮重大項(xiàng)目的拉動(dòng)和支撐作用，全面夯實(shí)“十五五”規(guī)劃的任務(wù)支撐。同時(shí)，項(xiàng)目工作法已經(jīng)成為各級政府落實(shí)五年規(guī)劃的重要工作方法，重大項(xiàng)目庫成為各地“十五五”規(guī)劃落地實(shí)施的有效抓手。
另一方面，重大項(xiàng)目是向上爭取政策與資金支持的主要依據(jù)。“十五五”時(shí)期，大國博弈更加激烈、地緣政治更加復(fù)雜，更好地發(fā)揮我國新型舉國體制的核心優(yōu)勢，成為我國承受、應(yīng)對和化解各種風(fēng)險(xiǎn)的重要經(jīng)驗(yàn)和策略。這也意味著國家會在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)安全、生態(tài)環(huán)保、未來產(chǎn)業(yè)等更多的戰(zhàn)略領(lǐng)域進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌布局，會進(jìn)一步強(qiáng)化在“兩重、兩新”等重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域的政策和資金支持。在當(dāng)前地方政府投資能力下降、財(cái)政稅源減少的現(xiàn)實(shí)條件下，面向國家政策支持方向，以更高站位、更大格局、更寬視野，謀劃儲備一批打基礎(chǔ)、增后勁、利長遠(yuǎn)的好項(xiàng)目，有利于對國家的支持政策進(jìn)行快速反應(yīng)、精準(zhǔn)響應(yīng)，有利于提前做好項(xiàng)目準(zhǔn)備工作，完善項(xiàng)目手續(xù)，提升項(xiàng)目成熟度，進(jìn)而用好中央預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金，爭取更多項(xiàng)目進(jìn)入國家和上級政府“十五五”規(guī)劃項(xiàng)目“籠子”和資金“盤子”，提升本地“十五五”規(guī)劃的戰(zhàn)略高度和落地可行性。
二、把握重大項(xiàng)目謀劃的“四個(gè)圍繞”
面對紛繁復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，面對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，面對人民群眾新期待，各地政府要緊扣各地發(fā)展新階段、新特征，抓機(jī)遇、解難題，突出“四個(gè)圍繞”進(jìn)行重大項(xiàng)目謀劃。
一是圍繞發(fā)展戰(zhàn)略謀項(xiàng)目。項(xiàng)目體系是發(fā)展體系的重要支撐和落地的抓手，“十五五”重大項(xiàng)目體系要圍繞各地“十五五”的發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略和任務(wù)體系進(jìn)行謀劃，是對發(fā)展戰(zhàn)略的聚焦和落實(shí)，是對發(fā)展目標(biāo)的分解和發(fā)展任務(wù)的細(xì)化。
二是圍繞資金來源謀項(xiàng)目。在地方財(cái)政吃緊的情況下，一方面著眼于國家、省、市的政策性資金支持謀劃項(xiàng)目，重點(diǎn)聚焦中央預(yù)算內(nèi)投資資金、超長期特別國債、地方政府專項(xiàng)債支持領(lǐng)域，以及新增國債、中長期貸款、創(chuàng)新性融資工具等支持方向，精準(zhǔn)對標(biāo)謀劃項(xiàng)目。另一方面著眼于鼓勵(lì)和吸引民間投資和社會資本的重點(diǎn)方向謀劃項(xiàng)目。按照政府和社會資本合作新機(jī)制要求，圍繞交通、物流、市政、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理、水利等重點(diǎn)領(lǐng)域，聚焦“使用者付費(fèi)+特許經(jīng)營”，謀劃適宜采用特許經(jīng)營模式的項(xiàng)目，充分調(diào)動(dòng)民間投資積極性。
三是圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展謀項(xiàng)目。著眼于未來市場機(jī)會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，著力面向本地重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的補(bǔ)鏈延鏈拓鏈強(qiáng)鏈謀劃項(xiàng)目，面向本地重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群的組網(wǎng)升級與生態(tài)完善謀劃項(xiàng)目，面向本地創(chuàng)新生態(tài)體系與新質(zhì)生產(chǎn)力的培育與發(fā)展謀劃項(xiàng)目，圍繞本地優(yōu)勢資源開發(fā)利用、高質(zhì)量園區(qū)建設(shè)、現(xiàn)代商貿(mào)流通體系建設(shè)謀劃項(xiàng)目。
四是圍繞安全保障謀項(xiàng)目。著眼于生態(tài)及環(huán)保安全、城市安全、社會安全、財(cái)稅安全，突出民生基本保障補(bǔ)短板、基本公共服務(wù)配套完善、城市基礎(chǔ)設(shè)施更新改造與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，謀劃梳理“十五五”期間必需的建設(shè)項(xiàng)目。
三、遵循重大項(xiàng)目謀劃的“五個(gè)兼顧”
一是兼顧前瞻性與現(xiàn)實(shí)性。項(xiàng)目謀劃過程中，既要面向未來、著眼“十五五”發(fā)展的機(jī)遇與需求，也要考慮項(xiàng)目的成熟度與合規(guī)性，項(xiàng)目基本條件、資金、要素的滿足情況，合規(guī)手續(xù)進(jìn)展情況等，注重項(xiàng)目的落地性與可行性。
二是兼顧發(fā)展性與保障性。既要重視產(chǎn)業(yè)類、發(fā)展類項(xiàng)目的謀劃，更要注重保障基本的民生需求，強(qiáng)化生態(tài)安全與環(huán)境保護(hù)責(zé)任，同時(shí)兼顧注重防風(fēng)化債要求。
三是兼顧政策性與市場性。既要著眼國家、省市的政策引導(dǎo)和支持方向與要求，利用好上級政策性資金支持和政府財(cái)政投資，也要重視項(xiàng)目的市場化動(dòng)力，強(qiáng)調(diào)利用社會資本，遵循項(xiàng)目投資的內(nèi)在規(guī)律和商業(yè)邏輯。
四是兼顧系統(tǒng)性和專項(xiàng)性。既要著眼“十五五”發(fā)展體系、戰(zhàn)略體系的完整性，環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)類項(xiàng)目的系統(tǒng)性，強(qiáng)化項(xiàng)目統(tǒng)籌與集成，同時(shí)，在項(xiàng)目謀劃、申報(bào)與實(shí)施管理過程中，體現(xiàn)與專項(xiàng)規(guī)劃、專業(yè)部門管理的分工與協(xié)作。
五是兼顧原則性和創(chuàng)新性。既要強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目謀劃的合規(guī)性，注重項(xiàng)目謀劃與國土空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、法律法規(guī)相符合，又要體現(xiàn)項(xiàng)目謀劃的創(chuàng)新性和發(fā)展性，使項(xiàng)目謀劃不局限在當(dāng)前的條件下，預(yù)留發(fā)展彈性和創(chuàng)新空間。
四、緊盯國家重點(diǎn)投資政策支持方向
各地方政府重點(diǎn)關(guān)注的是中央預(yù)算內(nèi)投資資金、超長期特別國債、專項(xiàng)債三大政策性資金。當(dāng)前公開信息顯示，我國2025年擬安排中央預(yù)算內(nèi)投資7350億元，專項(xiàng)債4.4萬億元，超長期特別國債1.3萬億元。
中央預(yù)算內(nèi)投資是由國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)安排、用于固定資產(chǎn)投資的中央一般公共預(yù)算資金。中央預(yù)算內(nèi)投資作為政府投資的一部分，不增加地方債務(wù)壓力，無需償還，對于受到債務(wù)率限制的地區(qū)有重要意義。中央預(yù)算內(nèi)投資重點(diǎn)支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性的項(xiàng)目，并結(jié)合每年的政策需求，對支持領(lǐng)域、重點(diǎn)方向、補(bǔ)助額度進(jìn)行部分優(yōu)化調(diào)整。2025年中央本級支出預(yù)算數(shù)為1635億元，主要用于支持交通運(yùn)輸、科技創(chuàng)新、部門自身能力建設(shè)等中央本級重點(diǎn)投資領(lǐng)域和重大項(xiàng)目建設(shè)；對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為5715億元，主要用于糧食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定安全、重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)和生態(tài)文明建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)建設(shè)、城市燃?xì)夤艿赖壤匣赂脑旌捅Ｕ闲园簿庸こ痰阮I(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)。
超長期特別國債屬于中央財(cái)政債務(wù)性資金，通過發(fā)行國債向社會或金融機(jī)構(gòu)籌集，期限長達(dá)20～50年，地方無直接還款壓力，中央還本付息，通常不計(jì)入一般公共預(yù)算赤字。重點(diǎn)聚焦國家“兩重”“兩新”戰(zhàn)略，目的在于撬動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域的有效投資，旨在穩(wěn)增長、促投資、擴(kuò)內(nèi)需，并優(yōu)化政府部門債務(wù)結(jié)構(gòu)。2025年“兩重”建設(shè)重點(diǎn)支持基礎(chǔ)研究能力提升、未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展、東北等重點(diǎn)地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、大中型灌區(qū)新建改造及大中型引調(diào)水和大中型水庫建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)體系建設(shè)、高等教育提質(zhì)升級、城市地下管網(wǎng)管廊建設(shè)改造等；“兩新”政策重點(diǎn)支持大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新，深入推進(jìn)設(shè)備更新、消費(fèi)品以舊換新、回收循環(huán)利用、標(biāo)準(zhǔn)提升四大行動(dòng)。
地方政府專項(xiàng)債券指省級政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、以公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來源的政府債券，包括新增專項(xiàng)債券和再融資專項(xiàng)債券等。重點(diǎn)投向債務(wù)化解、項(xiàng)目建設(shè)、土地儲備、收購存量商品房等領(lǐng)域，鼓勵(lì)安排專項(xiàng)債券支持前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不得投向一般競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，要求專項(xiàng)債項(xiàng)目收益覆蓋本息。2025年我國進(jìn)一步擴(kuò)大了專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍，提高專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金的比例，支持地方加大重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)短板力度，進(jìn)一步向?qū)嵤﹨^(qū)域重大戰(zhàn)略、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展方面傾斜。
在關(guān)注三類資金投向領(lǐng)域規(guī)定的同時(shí)，也要考慮每類資金對項(xiàng)目資本金管理要求、項(xiàng)目前期工作要求、建設(shè)進(jìn)展要求等。做好“十五五”規(guī)劃的項(xiàng)目謀劃與儲備，還要進(jìn)一步關(guān)注PPP合作新機(jī)制、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）以及EOD開發(fā)等新模式、新機(jī)制的應(yīng)用，鼓勵(lì)民間資本參與重大基礎(chǔ)設(shè)施、社會民生等領(lǐng)域建設(shè)，拓展民間投資空間，激發(fā)民間投資活力，通過“中央資金引領(lǐng)+市場化機(jī)制激活”，破解地方政府投資瓶頸問題，為“十五五”時(shí)期的高質(zhì)量發(fā)展提供關(guān)鍵支撐。
作者介紹
丁 偉
高級咨詢師
長期專注于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、城市發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及園區(qū)規(guī)劃、項(xiàng)目開發(fā)及投資策劃等領(lǐng)域的研究與咨詢工作，主持參與百余個(gè)城市戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)研究、園區(qū)規(guī)劃及項(xiàng)目策劃等咨詢項(xiàng)目與研究課題。
編輯：張 華
審核：劉 燦
